LA STRATEGIA TEMATICA SULLA QUALITÀ DELL'ARIA
CONSULTAZIONE PUBBLICA SULLA QUALITA’ DELL’ARIA
Al giorno d’oggi, la partecipazione dei cittadini alle politiche pubbliche rappresenta una condizione essenziale per una governance effettiva, in quanto, nella società attuale i governi, da soli, non riescono più ad affrontare e gestire questioni complesse come, ad esempio, quelle ambientali e sociali.
Le performance delle amministrazioni pubbliche sono, sempre più legate al “capitale democratico” che le stesse istituzioni sanno coltivare e sviluppare e su cui vengono anche giudicate dai propri cittadini. La promozione di politiche inclusive è dunque un primo e significativo elemento per costruire questo capitale democratico ed accrescere la fiducia da parte dei cittadini nei confronti delle amministrazioni pubbliche.
D’altro canto, i processi decisionali inclusivi possono anche incidere strategicamente sulle stesse performance delle amministrazioni: lavorare insieme, nella gestione delle policy e dei servizi pubblici, con i cittadini e le organizzazioni della società civile, offre alle organizzazioni pubbliche la concreta opportunità di migliorare la qualità ed il livello dei servizi offerti.
La partecipazione dei cittadini attraverso strumenti di consultazione è una prassi della Commissione europea, la quale davanti ad alcuni temi specifici o in previsione di una iniziativa legislativa futura, decide di consultare le parti interessante al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione.
Un esempio di questo processo è la revisione della Strategia tematica europea sulla Qualità dell’Aria (http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2013/IT/1-2013-918-IT-F1-1.Pdf) e la revisione della stessa direttiva 2008/50/CE “relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa”.
La Regione Piemonte, allo stesso modo, ritiene necessario sulla tematica Qualità dell’Aria - che è determinata anche dai comportamenti dei singoli cittadini ed ha ricadute dirette sulla salute, gli interessi e le aspettative della comunità - costruire la propria azione politica a partire da questa forma di democrazia partecipativa, attraverso l’avvio di una consultazione on-line.
Le performance delle amministrazioni pubbliche sono, sempre più legate al “capitale democratico” che le stesse istituzioni sanno coltivare e sviluppare e su cui vengono anche giudicate dai propri cittadini. La promozione di politiche inclusive è dunque un primo e significativo elemento per costruire questo capitale democratico ed accrescere la fiducia da parte dei cittadini nei confronti delle amministrazioni pubbliche.
D’altro canto, i processi decisionali inclusivi possono anche incidere strategicamente sulle stesse performance delle amministrazioni: lavorare insieme, nella gestione delle policy e dei servizi pubblici, con i cittadini e le organizzazioni della società civile, offre alle organizzazioni pubbliche la concreta opportunità di migliorare la qualità ed il livello dei servizi offerti.
La partecipazione dei cittadini attraverso strumenti di consultazione è una prassi della Commissione europea, la quale davanti ad alcuni temi specifici o in previsione di una iniziativa legislativa futura, decide di consultare le parti interessante al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione.
Un esempio di questo processo è la revisione della Strategia tematica europea sulla Qualità dell’Aria (http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2013/IT/1-2013-918-IT-F1-1.Pdf) e la revisione della stessa direttiva 2008/50/CE “relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa”.
La Regione Piemonte, allo stesso modo, ritiene necessario sulla tematica Qualità dell’Aria - che è determinata anche dai comportamenti dei singoli cittadini ed ha ricadute dirette sulla salute, gli interessi e le aspettative della comunità - costruire la propria azione politica a partire da questa forma di democrazia partecipativa, attraverso l’avvio di una consultazione on-line.
Attraverso la consultazione on-line, la Regione Piemonte intende dar vita ad un percorso partecipato con la cittadinanza per:
La consultazione ha come destinatari tutti coloro che sono interessati al tema della QUALITA’ dell’ARIA e vogliono esprimere, in maniera del tutto anonima, la propria opinione. Pur essendo indirizzata principalmente ai residenti del Piemonte, possono rispondere alle domande della consultazione anche i residenti di altre regioni.
Le modalità per partecipare alla consultazione sono indicate nella pagina web del sito istituzionale di Regione Piemonte.
ll processo di consultazione prevede le seguenti fasi:
- coinvolgere i cittadini, raccogliendo le loro consuetudini ed assicurando che le loro preoccupazioni ed aspirazioni siano comprese e considerate;
- valutare la percezione che il territorio ha in merito a quanto finora è stato fatto dall'amministrazione per contrastare l'inquinamento atmosferico;
- informare, sostenendo i cittadini nella comprensione del problema, attraverso degli approfondimenti tematici sugli argomenti toccati dal questionario;
- collaborare con i cittadini che potranno così contribuire al processo decisionale dell’amministrazione regionale aiutandola ad individuare e sviluppare soluzioni sempre più condivise.
La consultazione ha come destinatari tutti coloro che sono interessati al tema della QUALITA’ dell’ARIA e vogliono esprimere, in maniera del tutto anonima, la propria opinione. Pur essendo indirizzata principalmente ai residenti del Piemonte, possono rispondere alle domande della consultazione anche i residenti di altre regioni.
Le modalità per partecipare alla consultazione sono indicate nella pagina web del sito istituzionale di Regione Piemonte.
ll processo di consultazione prevede le seguenti fasi:
- acquisizione delle opinioni (dall’11 maggio 2015 al 31 agosto 2015);
- verifica ed elaborazione delle risposte raccolte;
- traduzione delle risposte in un documento riepilogativo che verrà successivamente pubblicato sul sito della Regione Piemonte;
- utilizzo e valorizzazione dei risultati ottenuti nell’ambito del Piano regionale per la Qualità dell’Aria in fase di redazione.
LA STRATEGIA TEMATICA SULLA QUALITÀ DELL'ARIA
La Strategia tematica sulla qualità dell’aria sviluppata dalla Commissione europea, pubblicata il 18 dicembre 2013, prevede l'applicazione più rigorosa delle norme vigenti e l'introduzione di nuovi obiettivi e misure per proteggere la salute e l'ambiente. La priorità delineata è quella di raggiungere livelli di qualità dell'aria che non comportino rischi o impatti negativi significativi per la salute umana e per l'ambiente. In particolare i livelli di qualità dell'aria delineati dai documenti sono fissati come obiettivi intermedi, da raggiungere al 2020. Tali livelli sono ancora da adeguare ai livelli di qualità dell'aria delineati nelle linee guida dell'OMS, valori che, se raggiunti, garantirebbero una ulteriore protezione della salute umana, in particolare per classi di popolazione maggiormente sensibile (consulta pag. 20 tabella di confronto tra limiti direttiva 2008/50/CE e limiti da Linee guida OMS).Si stanno valutando obiettivi in materia di inquinamento atmosferico, da realizzarsi tra il 2020 e il 2030. Alcuni esempi sono: aggiornare la legislazione in vigore, concentrandosi sugli inquinanti più pericolosi (PM10, PM2,5, O3 ecc.) e coinvolgere maggiormente i settori e le politiche che possono incidere sull'inquinamento atmosferico (politiche in materia di trasporti, produzione e usi finali dell’energia, agricoltura ecc.).
La Strategia fissa obiettivi per il lungo termine (2020):
La Strategia fissa obiettivi per il lungo termine (2020):
- una riduzione del 47% della perdita di speranza di vita dovuta all'esposizione al particolato;
- una riduzione del 10% dei casi di mortalità acuta dovuti all'ozono;
- una diminuzione delle eccessive deposizioni acide nelle foreste (74%) e sulle superfici di acqua dolce (39%);
- una riduzione del 43% delle zone i cui ecosistemi sono soggetti a eutrofizzazione.
L'attuazione della Strategia comporterà costi aggiuntivi progressivi rispetto alle spese relative alle misure attualmente in vigore, che dovrebbero ammontare a 7,1 miliardi di euro per anno a partire dal 2020.
In termini di sanità, i risparmi realizzabili grazie a questa strategia sono stimabili in 42 miliardi di euro all'anno. Il numero di decessi prematuri dovrebbe passare da 370.000 nel 2000 a 230.000 nel 2020 (in assenza delle misure previste dalla strategia il numero di decessi nel 2020 sarebbe pari a 293.000).
Per quanto concerne l'ambiente non esiste un metodo unico riconosciuto per quantificare in termini monetari i danni causati agli ecosistemi e i benefici possibili grazie alla strategia. Le ricadute positive a questo livello dovrebbero comunque essere notevoli grazie alla riduzione delle piogge acide e dell'eutrofizzazione, fattori che dovrebbero consentire, tra l'altro, di proteggere meglio la biodiversità.
Iniziative dello Stato Membro Italia
La Regione Piemonte in tale ambito è coinvolta su più fronti di lavoro sia a scala nazionale sia europea. Partecipa, infatti, sia ai lavori del gruppo costituito tra Regioni e Stato per definire le misure più idonee per la tutela e il risanamento della qualità dell’aria nel Bacino Padano, sia al gruppo di lavoro Air quality Initiative of Regions costituito a livello europeo. Aderiscono ad AIR 12 Regioni appartenenti a 7 paesi d’Europa, tra cui il Piemonte, al fine di definire un messaggio comune da trasmettere alla Commissione Europea in materia di qualità dell’aria. Nell'ambito di tali lavori la Regione Piemonte ha posto attenzione su alcuni temi, tra cui:
- Standard europei sulle emissioni degli autoveicoli
- Agricoltura
- Nuovi limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici (proposta di Direttiva NEC, Direttiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2001).
- Individuazione di strumenti per l’implementazione di nuove misure per intervenire sulla qualità dell'aria (es.: fondi strutturali della nuova programmazione 2014/2020, etc.).
Zonizzazione, popolazione e sua distribuzione
La direttiva 2008/50/CE “Qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa” prevede che il territorio dei singoli stati debba essere suddiviso in zone e agglomerati, come elemento essenziale per assicurare l’uniformità delle attività connesse alla sua attuazione ai diversi livelli territoriali.
Il DLgs 155/10 (di recepimento della suddetta direttiva comunitaria) ha definito a sua volta, in coerenza con la normativa comunitaria, nuovi criteri per la definizione delle zone, aggiornando anche le modalità per una corretta valutazione e gestione della qualità dell’aria. La classificazione delle nuove zone governa l’intera attività di valutazione della Qualità dell’Aria che deve essere basata - in ciascuna regione - su un programma (Programma di Valutazione) nel quale sono definiti la rete di misura ufficiale, i modelli e le stime obiettive. Questo nuovo quadro normativo ha avviato un profonda revisione su tutto il territorio italiano delle zonizzazioni realizzate negli anni passati dai soggetti competenti (Regioni e province autonome).
I punti salienti della riforma normativa sono di seguito riassunti:
Il DLgs 155/10 (di recepimento della suddetta direttiva comunitaria) ha definito a sua volta, in coerenza con la normativa comunitaria, nuovi criteri per la definizione delle zone, aggiornando anche le modalità per una corretta valutazione e gestione della qualità dell’aria. La classificazione delle nuove zone governa l’intera attività di valutazione della Qualità dell’Aria che deve essere basata - in ciascuna regione - su un programma (Programma di Valutazione) nel quale sono definiti la rete di misura ufficiale, i modelli e le stime obiettive. Questo nuovo quadro normativo ha avviato un profonda revisione su tutto il territorio italiano delle zonizzazioni realizzate negli anni passati dai soggetti competenti (Regioni e province autonome).
I punti salienti della riforma normativa sono di seguito riassunti:
- individuazione della zonizzazione come fase essenziale per assicurare l’uniformità delle attività di valutazione e di gestione della qualità dell’aria da parte delle autorità regionali;
- razionalizzazione dell’utilizzo delle misurazioni e delle altre tecniche di valutazione della qualità dell’aria;
- individuazione del campo di applicazione dei piani regionali di qualità dell’aria;
- possibilità di ricorrere a misure nazionali e interventi di carattere nazionale;
- coordinamento e verifica dello stato sull’adempimento da parte delle regioni.
In merito al primo punto la norma definisce criteri e procedure per effettuare la zonizzazione e i requisiti a cui devono essere conformi le stazioni che fanno capo alla rete di misura ufficiale a gestione o controllo pubblico. La norma infine impone anche un processo di razionalizzazione finalizzato all’eliminazione di stazioni in eccesso. Gli agglomerati sono individuati sulla base dell'assetto urbanistico, della popolazione residente e della densità abitativa.
La nuova zonizzazione così realizzata non solo permetterà di ottenere una valutazione anno per anno della qualità dell'aria, individuando in maniera più dettagliata le aree di superamento dei livelli minimi di emissioni, i fattori che condizionano i superamenti e le sorgenti su cui agire, ma consentirà anche di ridimensionare, in termini di apparecchiature e quindi anche di costi di manutenzione, l’intera rete di rilevamento regionale delle stazioni di rilevamento fisse.
La nuova zonizzazione
La Regione Piemonte già da qualche anno ha avviato un processo di revisione dei propri strumenti per la valutazione della qualità dell’aria. Con DGR n. 41-855 del 29 Dicembre 2014 è stato approvato il progetto di Zonizzazione e Classificazione del Territorio Regionale relativa alla qualita' dell'aria ambiente, redatto in attuazione degli articoli 3, 4 e 5 del DLgs 155/2010. Contestualmente è stato approvato il Programma di Valutazione, recante la nuova configurazione della rete di rilevamento della qualità dell'aria e degli strumenti necessari alla valutazione della stessa.
Per la nuova zonizzazione del territorio sono state analizzati i seguenti aspetti, relativamente a tutto il territorio regionale:
I dati utilizzati per l’individuazione delle zone sono stati analizzati sia su base comunale sia su griglia di 1 km per lato: densità abitativa da Land Cover Piemonte; densità emissiva per NH3, NOx, PM10 e COV (fonte IREA); classe prevalente della distribuzione della velocità del vento (fonte ARPA Piemonte). Sono state così delimitate quattro zone: Agglomerato; Pianura; Collina; Montagna.
Il Piemonte per sue caratteristiche territoriali presenta condizioni meteorologiche particolarmente sfavorevoli per la qualità dell’aria in cui le emissioni di inquinanti si distribuiscono, ma faticano a disperdersi: i venti medi sono tra i più bassi d’Europa, frequentemente si instaurano condizioni di alta pressione associata a stabilità atmosferica, con gli inquinanti che si disperdono in altezza solo fino a pochi metri dal suolo.
Per supportare al meglio l'analisi dei dati raccolti sono state predisposte carte di sintesi: alcuni esempi sono la carta con la suddivisione dei Comuni per fascia altimetrica (secondo classificazione ISTAT); la carta orografica in cui sono prese in considerazione la morfologia del territorio, le aree edificate, l'idrografia e le principali vie di comunicazione; le mappe di distribuzione oraria della velocità del vento.
Per la nuova zonizzazione del territorio sono state analizzati i seguenti aspetti, relativamente a tutto il territorio regionale:
- la densità abitativa;
- le caratteristiche orografiche e meteoclimatiche;
- il carico emissivo;
- il grado di urbanizzazione del territorio.
I dati utilizzati per l’individuazione delle zone sono stati analizzati sia su base comunale sia su griglia di 1 km per lato: densità abitativa da Land Cover Piemonte; densità emissiva per NH3, NOx, PM10 e COV (fonte IREA); classe prevalente della distribuzione della velocità del vento (fonte ARPA Piemonte). Sono state così delimitate quattro zone: Agglomerato; Pianura; Collina; Montagna.
Il Piemonte per sue caratteristiche territoriali presenta condizioni meteorologiche particolarmente sfavorevoli per la qualità dell’aria in cui le emissioni di inquinanti si distribuiscono, ma faticano a disperdersi: i venti medi sono tra i più bassi d’Europa, frequentemente si instaurano condizioni di alta pressione associata a stabilità atmosferica, con gli inquinanti che si disperdono in altezza solo fino a pochi metri dal suolo.
Per supportare al meglio l'analisi dei dati raccolti sono state predisposte carte di sintesi: alcuni esempi sono la carta con la suddivisione dei Comuni per fascia altimetrica (secondo classificazione ISTAT); la carta orografica in cui sono prese in considerazione la morfologia del territorio, le aree edificate, l'idrografia e le principali vie di comunicazione; le mappe di distribuzione oraria della velocità del vento.
Figura 1
Carta dei comuni calssificati per fascia altimetrica
Figura 2
Classe prevalente distribuzione oraria della velocità del vento
Si è quindi passati alla individuazione degli agglomerati urbani sul territorio regionale. Inizialmente è stata analizzata la densità di popolazione su base comunale: la valutazione demografica all’anno 2009 evidenzia che, nel territorio regionale, se si esclude Torino, non esistono altri Comuni aventi una popolazione superiore a 250.000 abitanti né una densità di popolazione superiore a 3.000 abitanti/ km2.
Figura 3
Densità abitativa per comune
Sono state quindi analizzate le emissioni totali per ogni inquinante attraverso l’analisi dei dati VEA (Valutazione Emissioni in Atmosfera Regione Piemonte).
In una prima fase sono stati analizzati i dati VEA che evidenziano la componente emissiva sul territorio comunale, quindi le “Emissioni totali annue per Comune (t/km2)” relativamente agli inquinanti: COV; NOx, NH3, PM10.
Infine sono stati presi in considerazione, per ciascun anno su base comunale, i dati VEA che derivano dalla spazializzazione su griglia (1 km per 1 km) delle emissioni per i principali inquinanti calcolate dal sistema INEMAR – l’INventario delle EMissioni in Atmosfera utilizza il software INEMAR che stima le emissioni dei diversi inquinanti a livello comunale per diversi tipo di attività (quali ad esempio riscaldamento, traffico, agricoltura e industria) e per tipo di combustibile: COV NH3 NOx, PM10.
Di seguito sono riportati alcuni esempi di mappe del carico emissivo spazializzato su griglia, per gli inquinanti sopraccitati.
In una prima fase sono stati analizzati i dati VEA che evidenziano la componente emissiva sul territorio comunale, quindi le “Emissioni totali annue per Comune (t/km2)” relativamente agli inquinanti: COV; NOx, NH3, PM10.
Infine sono stati presi in considerazione, per ciascun anno su base comunale, i dati VEA che derivano dalla spazializzazione su griglia (1 km per 1 km) delle emissioni per i principali inquinanti calcolate dal sistema INEMAR – l’INventario delle EMissioni in Atmosfera utilizza il software INEMAR che stima le emissioni dei diversi inquinanti a livello comunale per diversi tipo di attività (quali ad esempio riscaldamento, traffico, agricoltura e industria) e per tipo di combustibile: COV NH3 NOx, PM10.
Di seguito sono riportati alcuni esempi di mappe del carico emissivo spazializzato su griglia, per gli inquinanti sopraccitati.
Figura 4
Densità emissiva NOx anno 2007 su griglia 1x1 (km (t/km2/a)
Figura 5
Densità emissiva PM10 anno 2007 su griglia 1x1 (km (t/km2/a)
Figura 6
Densità emissiva NH3 anno 2007 su griglia 1x1 (km (t/km2/a)
Figura 7
Densità emissiva COV anno 2007 su griglia 1x1 (km (t/km2/a)
In area metropolitana, per ciascun inquinante, è stata prodottauna carta di maggior dettaglio in modo da valutare con esattezza l’insieme dei comuni da includere nell’agglomerato di Torino.
Figura 8
Densità emissiva NOx anno 2007 su griglia 1x1 (km (t/Km2 a) agglometato Torino
Figura 8
Densità emissiva NOx anno 2007 su griglia 1x1 (km (t/Km2 a) agglometato Torino
Alla fine di questa analisi, la prima ipotesi di zonizzazione è stata confrontata con quella ottenuta da ARPA Piemonte in collaborazione con il Dipartimento di Statistica e Matematica Applicata “De Castro” dell'Università di Torino con il metodo della Functional Cluster Analysis considerando PM10 e NO2, attualmente gli inquinanti più critici.
Il confronto tra la prima ipotesi di zonizzazione (figura 9) e il risultato della Functional Cluster Analysis (figura 10) ha messo in evidenza la necessità di rivedere l’assegnazione di alcuni territori comunali situati al confine tra la zona altimetrica di montagna e quella di collina, nonché tra quella di montagna e quella di pianura.
Il confronto tra la prima ipotesi di zonizzazione (figura 9) e il risultato della Functional Cluster Analysis (figura 10) ha messo in evidenza la necessità di rivedere l’assegnazione di alcuni territori comunali situati al confine tra la zona altimetrica di montagna e quella di collina, nonché tra quella di montagna e quella di pianura.
Figura 9
Rappresentazione grafica della nuova zonizzazione relativa agli inquinanti diversi da ozono
Figura 10
Classificazione dei Comuni piemontesi mediante Functional Cluster Analysis
Sulla base delle carte prodotte e dei vari fattori analizzati sono state quindi individuate le seguenti quattro zone relative a tutti gli inquinanti ad esclusione dell’ozono (O3):
Tabella 1
Le quattro zone individuate nell'ambito della zonizzazione del territorio
|
|
u.m. |
Agglomerato Torino IT0118 |
Zona pianura IT0119 |
Zona collina IT0120 |
Zona montagna IT0121 |
Totale |
|
N° Comuni |
|
32 |
269 |
660 |
245 |
1.206 |
|
Popolazione |
|
1.555.778 |
1.326.067 |
1.368.853 |
195.532 |
4.446.230 |
|
Superficie Comuni |
km2 |
838 |
6.595 |
8.811 |
9.144 |
25.389 |
|
Densità abitativa |
ab/km2 |
1.856 |
201 |
155 |
21 |
175 |
|
Densità em. PM10 |
t/km2 |
3,57 |
0,78 |
0,55 |
0,13 |
0,56 |
|
Densità em. NOX |
t/km2 |
16,68 |
3,70 |
2,36 |
0,34 |
2,45 |
|
Densità em. COV |
t/km2 |
19,44 |
3,11 |
4,18 |
2,05 |
3,64 |
|
Densità em. NH3 |
t/km2 |
2,76 |
4,02 |
1,03 |
0,19 |
1,56 |
Dai dati riportati (tabella 1) si evidenzia come la popolazione insediata nelle aree classificate come agglomerato, zona Pianura e zona Collina rappresenti la quasi totalità della popolazione della regione. Tali zone, sintetizzate nella figura 9, sono quindi le aree sui cui è stato predisposto il Programma di Valutazione.
Di seguito invece si riporta la tabella (tabella 2) riassuntiva relativa alla zonizzazione per l’inquinante ozono (O3), e relativa rappresentazione grafica (figura 11).
Tabella 2
Zonizzazione per l'inquinante O3
|
|
u.m. |
Agglomerato Torino IT0118 |
Zona Piemonte IT0122 |
Totale |
|
N° Comuni |
|
32 |
1174 |
1.206 |
|
Popolazione |
|
1.555.778 |
2.890.452 |
4.446.230 |
|
Superficie Comuni |
km2 |
838 |
24.551 |
25.389 |
|
Densità abitativa |
ab/km2 |
1.856 |
118 |
175 |
Figura 11
Rappresentazione grafica zonizzazione per l’inquinante ozono (O3)
Il progetto della nuova zonizzazione così realizzato da Regione Piemonte, ha visto l’espressione favorevole del Ministero dell’Ambiente.
La classificazione delle zone e degli agglomerati dovrà essere riesaminata almeno ogni 5 anni, e comunque, in caso di significative modifiche delle attività che incidono sulla qualità dell’aria per gli inquinanti di cui all’articolo 1, comma 2 del DLgs 155/10. Le eventuali modifiche alla delimitazione delle zone e degli agglomerati sono oggetto di comunicazione annuale alla Comunità Europea da parte del Ministero.
La classificazione delle zone e degli agglomerati dovrà essere riesaminata almeno ogni 5 anni, e comunque, in caso di significative modifiche delle attività che incidono sulla qualità dell’aria per gli inquinanti di cui all’articolo 1, comma 2 del DLgs 155/10. Le eventuali modifiche alla delimitazione delle zone e degli agglomerati sono oggetto di comunicazione annuale alla Comunità Europea da parte del Ministero.