Nei primi mesi del 2020 la crisi sanitaria causata dalla pandemia COVID-19 e le conseguenti misure di contenimento adottate, hanno generato una drastica e repentina riduzione di alcune tra le principali sorgenti di inquinamento atmosferico. Si sono quindi verificate le condizioni per testare sul campo alcune azioni di contrasto all’inquinamento atmosferico in una delle aree più complesse d’Europa, e, purtroppo, anche tra quelle più drammaticamente colpite dall’emergenza sanitaria.
In Italia le prime misure per il contenimento dell’emergenza sanitaria sono state adottate con il DPCM 23 febbraio 2020 per alcuni Comuni delle Regioni Lombardia e Veneto. Successivamente vi è stato un crescendo di misure di contenimento sino ad aprile. Si è poi assistito ad una progressiva ripresa delle attività socio-economiche e di mobilità delle persone, con l’attivazione delle Fasi 2 e 3 a partire dai mesi di maggio e giugno 2020 (4 giugno 2020: ripresa della mobilità interregionale).

Nell’ambito del progetto PrepAIR, è stato condotto un’importante studio nel quale sono stati analizzati i dati della composizione chimica dell’aerosol atmosferico PM₁₀ di cinque stazioni di rilevamento della rete di qualità dell’aria di cui quattro facenti parte dell’Azione 4 del progetto PrepAIR (stazioni speciali di Torino, Bologna, Milano Pascal e Schivenoglia). Si rimanda allo specifico studio per i dettagli in merito.

I risultati dello studio del particolarissimo periodo vissuto durante il lockdown, hanno mostrato come lo “spegnimento” o la riduzione di una parte degli inquinanti non sia sufficiente a determinare una variazione apprezzabile nella formazione del particolato secondario. I risultati inoltre confermano che gli interventi che possono essere intrapresi per una riduzione del particolato devono essere coordinati, a livello di bacino, e riguardare tutte le attività che concorrono alla produzione di precursori (principalmente agricoltura e combustioni, quali traffico, biomassa e comparto industriale e dei servizi) agendo in maniera incisiva sulle emissioni.

Per tale motivo, a partire da luglio 2020, il gruppo di lavoro delle regioni del bacino padano (Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna), ha avviato la revisione e l’aggiornamento delle misure, strutturali e temporanee, al fine di incrementarne l’efficacia in termini di miglioramento della qualità dell’aria, negli ambiti di maggior interesse: agricoltura, mobilità e riscaldamento domestico (uso della biomassa legnosa). Il gruppo di lavoro ha informato, inoltre, l’allora Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, chiedendo di valutare congiuntamente la revisione in particolare delle misure temporanee, precedentemente previste dal nuovo Accordo di Programma del Bacino Padano.

Con sentenza del 10 novembre 2020 (causa C-644/181), la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha dichiarato che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi imposti dal combinato disposto dell’articolo 13 e dell’Allegato XI della direttiva 2008/50/CE avendo superato, nelle zone interessate dal ricorso, in maniera sistematica e continuata, dal 2008 al 2017, i valori limite giornaliero e annuale, applicabili alle concentrazioni di PM₁₀, evidenziando tra l’altro che il superamento risulta “tuttora in corso”.

Con la stessa sentenza, la Corte di Giustizia ha accertato che la Repubblica italiana è venuta meno anche all’obbligo sancito dall’art. 23, in combinato disposto con l’allegato XV della direttiva 2008/50/CE, per non avere adottato misure appropriate per garantire il rispetto dei valori limite per il PM10 in tali zone e, in particolare, piani per la qualità dell’aria che prevedano misure appropriate affinché il superamento dei valori limite sia il più breve possibile.

A livello italiano le zone complessivamente interessate dalla procedura di infrazione comunitaria sono 27 e sono suddivise, per gravità, a seconda che in tali zone si siano superati oltre che il valore limite giornaliero anche quello annuale.

La citata sentenza della Corte di Giustizia determina, inoltre, l’obbligo per lo Stato Italiano di adottare i provvedimenti necessari a darle esecuzione (cfr. articolo 260, comma 1, TFUE2) che, nel caso in esame, si sostanziano in provvedimenti che conducano al rispetto del valore limite giornaliero di PM₁₀ previsto dalla Direttiva.

Ai sensi dell’articolo 43, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea)3, la Regione, unitamente alle province autonome, agli enti territoriali, agli altri enti pubblici ed ai soggetti equiparati, è tenuta al rispetto della normativa comunitaria e ad adottare ogni misura necessaria a porre tempestivamente rimedio alle violazioni, ad essa imputabili, degli obblighi derivanti da tale normativa e a dare pronta esecuzione agli obblighi derivanti dalle sentenze della Corte di Giustizia.

In particolare Regione Piemonte è coinvolta nella procedura citata avendo superato, in maniera sistematica e continuata, i valori di concentrazione di PM₁₀ in tre delle quattro zone in cui è stato suddiviso il territorio ai fini della qualità dell’aria (rif. Zonizzazione del Territorio):

• l’Agglomerato di Torino – Zona IT0118, che comprende Torino e 32 comuni circostanti;
• la Zona di Pianura – Zona IT0119, con 268 comuni;
• la Zona di Collina – Zona IT0120, con 646 comuni;

per un totale di 947 comuni sui 1.181 dell’intero territorio regionale.

Nel corso di dicembre 2020, la Commissione Europea ha chiesto alla Rappresentanza permanente d’Italia presso l’Unione europea di trasmettere, entro due mesi dalla sentenza notifica della sentenza:

• copia dei provvedimenti adottati dalle autorità competenti in ottemperanza alla pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea del 10 novembre 2020 o, per quanto concerne provvedimenti non ancora adottati, un piano di azione dettagliato corredato di un calendario contenente anche le principali scadenze intermedie;
• qualsiasi informazione rilevante in merito a ciascuna delle zone incluse nella sentenza (preferibilmente in formato elettronico), adeguatamente suffragata da prove documentali (nuovi piani o misure approvate, e non soltanto ipotizzate).

A fronte di questa richiesta, le regioni del bacino padano hanno lavorato gli ultimi mesi dell’anno all’aggiornamento delle misure, già avviato nell’estate 2020, nell’ottica di ottemperare alla sentenza di condanna della Corte di Giustizia Europea.
A dicembre è stato condivido tra le regioni del bacino padano un set di disposizioni straordinarie a carattere regionale, da implementare congiuntamente, per ottemperare a sentenza di condanna per l’infrazione relativa all’inquinante PM₁₀. Regione Piemonte, nei mesi di gennaio e febbraio, ha avviato la condivisione delle disposizioni straordinarie con gli enti locali interessati e vari stakeholder.

Con la deliberazione della Giunta Regionale n. 9-2916 del 26 febbraio 2021, la Regione Piemonte ha approvato le disposizioni straordinarie in materia di tutela della qualita' dell'aria (“Disposizioni straordinarie in materia di tutela della qualita' dell'aria ad integrazione e potenziamento delle misure di limitazione delle emissioni, strutturali e temporanee, di cui alla DGR n. 14-1996 del 25 settembre 2020, e dei vigenti protocolli operativi”)1.
La scelta, operata dalla citata DGR n. 9-2916 del 26 febbraio 2021, di estendere territorialmente le limitazioni deriva dalle caratteristiche tipiche dell’inquinamento da particolato sospeso in pianura padana, che sono sintetizzabili in due punti principali:

• il particolato sospeso PM₁₀ è costituto da una componente “primaria“, composta da particelle emesse direttamente da una o più tipologie di fonti e da una componente “secondaria”, originata dalla trasformazione in particelle di inquinanti originariamente emessi in forma gassosa (ossidi di azoto, ossidi di zolfo, ammoniaca, ecc.) detti "precursori" del particolato. I fenomeni di formazione secondaria del particolato per loro natura interessano aree vaste; hanno luogo mediamente, infatti, su tempi dell'ordine dei giorni, per cui le masse d'aria contenenti i precursori possono spostarsi anche di decine di chilometri dal punto in cui tali precursori sono stati emessi.
• tutto ciò ha come conseguenza il fatto che le concentrazioni di particolato sospeso PM₁₀ misurate in una stazione di monitoraggio non sono originate unicamente dalle emissioni delle fonti presenti all’interno dei confini amministrativi del comune, ma risentono di fenomeni di trasporto da aree (anche relativamente lontane) in termini sia di componente primaria che di precursori della componente secondaria.

In altre parole, gli interventi di riduzione delle emissioni in atmosfera, finalizzati a ridurre le concentrazioni di PM₁₀ in una determinata stazione di monitoraggio che supera i valori limite non possono limitarsi territorialmente - se vogliono essere efficaci - ai confini amministrativi del comune in cui si trova la stazione stessa. Allo stesso tempo, il fatto che una stazione di qualità dell’aria inserita in un determinato contesto urbano non superi i limiti di qualità dell’aria, non esclude la possibilità che le emissioni generate in quel contesto territoriale non possano influire sui territorio contigui.

Le disposizioni straordinarie sono dettagliate nell’allegato A alla citata deliberazione e sono state individuate sulla base delle valutazioni tecniche con Arpa Piemonte, che sono dettagliatamente descritte nell’allegato B alla deliberazione medesima.
Le disposizioni devono essere attuate in tutti i Comuni localizzati nella zona, previa adozione di specifica ordinanza, appartenente alla ripartizione del territorio regionale ai fini della qualità dell’aria, denominata Agglomerato di Torino (codice zona IT0118) e nei Comuni localizzati nelle zone denominate Pianura (codice zona IT0119) e Collina (codice zona IT0120), secondo l’individuazione e l’elencazione riportate nell’Allegato I alla deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2019, n. 24-9032, con opportune differenziazioni in caso di comuni appartenenti alle zone di pianura e di collina con popolazione superiore o inferiore a 10.000 abitanti. Rimangono esclusi solo i comuni appartenenti alla Zona di montagna (codice zona IT0121).

In particolare, le disposizioni inerenti le limitazioni del traffico veicolare vigenti sul territorio regionale, di cui ai punti 1 e 2 dell’allegato 1 alla d.g.r. n. 14-1996 del 25.09.2020, sono state estese territorialmente a tutti i Comuni localizzati nella zona denominata Agglomerato di Torino (codice zona IT0118) e ai Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, localizzati nelle zone, appartenenti alla medesima ripartizione, denominate Pianura (codice zona IT0119) e Collina (codice zona IT0120), secondo l’individuazione e l’elencazione riportate nell’Allegato I alla deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2019, n. 24-903 (vedi punto 1.1. dell’allegato A alla deliberazione in oggetto). In totale i comuni interessati sono ora 76. Le limitazioni inerenti il traffico veicolare sono state, inoltre, integrate secondo quanto riportato al punto 1.3. dell’allegato A alla deliberazione in oggetto.

Riguardo le disposizioni, di cui ai punti 1 e 2 dell’allegato 1 alla citata d.g.r. n. 14-1996 del 25.09.2020, non inerenti il traffico veicolare, le stesse sono state estese a tutti i Comuni localizzati nelle zone in cui è ripartito il territorio regionale ai fini della qualità dell’aria, denominate Agglomerato di Torino (codice zona IT0118), Pianura (codice zona IT0119) e Collina (codice zona IT0120), secondo l’individuazione e l’elencazione riportate nell’Allegato I alla deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2019, n. 24-903. In totale i comuni interessati sono ora 947.

Relativamente alle misure temporanee, le disposizioni straordinarie prevedono l’introduzione di un nuovo meccanismo di attivazione finalizzato all’adozione preventiva dei provvedimenti di limitazione, in modo da prevenire l’eventuale occorrenza dei superamenti del valore limite giornaliero di PM₁₀. Le modalità e i criteri per l’attivazione sono stati approvati con determinazione dirigenziale n. 96/A1602B/2021 del 26 febbraio 2021, con il supporto tecnico di ARPA Piemonte.

Le valutazioni in termini emissivi e di qualità dell’aria, alla base di questo approccio, sono positive e sono state riportate nell’allegato B alla deliberazione della Giunta Regionale n. 9-2916 del 26 febbraio 2021. Tale documento evidenzia una tempistica di rientro nei limiti di qualità dell’aria compatibile con le richieste della Corte di Giustizia Europea, obiettivo peraltro raggiungibile solo attraverso lo sforzo congiunto dei territori interessati dalle procedure di infrazione.